《PPP条例（征求意见稿）》意见之万商天勤篇

作者：张晓峰律师 万商天勤合伙人 财政部 发改委PPP专家
高磊律师  万商天勤合伙人 财政部PPP专家

祝诣茗律师 万商天勤资深律师中国PPP项目金牌律师

2017年7月21日，国务院法制办发出“关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知”，对于这一里程碑式的文件，业内反响强烈，万商天勤结合近四年在PPP业务领域积累的经验及实践中亟需解决的立法问题，对《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》逐条提出以下意见，仅供业内讨论，立法者参考。

国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知

    为了增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，现将国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》及其说明全文公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士可以在2017年8月22日前，通过以下三种方式提出意见：

一、登陆中国政府法制信息网（http://www.chinalaw.gov.cn）,进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。

二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：100035），并请在信封上注明“基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例征求意见”字样。

三、通过电子邮件方式将意见发送至：zfhshzbhztl@chinalaw. gov.cn。

                                     国务院法制办

                                 2017年7月21日

基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例

（征求意见稿）

基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）

万商天勤PPP律师意见：

为了扩大PPP模式的适用范围，建议将“基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例”修改为“政府与社会资本合作条例”

第一章 总  则

第一条  为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，提高公共服务供给的质量和效率，保障公共利益和社会资本方的合法权益，促进经济社会持续健康发展，制定本条例。

万商天勤PPP律师意见：

建议将“为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，提高公共服务供给的质量和效率”修改为“为了规范政府和社会资本合作，提高基础设施及公共服务等领域的供给质量和效率”

第二条  本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。

本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。

万商天勤PPP律师意见：

 “采用竞争性方式选择社会资本方”排除了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《中华人民共和国政府采购法》单一来源采购模式在PPP项目中的适用，建议修改为“采用竞争性等方式选择社会资本方”

第三条  符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：

（一）政府负有提供责任；

（二）需求长期稳定；

（三）适宜由社会资本方承担。

国务院有关部门根据前款规定的条件，制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。

万商天勤PPP律师意见：

明确由国务院有关部门对可以采用政府和社会资本合作模式的项目制作正面清单，防止PPP的滥化和泛化，是一亮点。但是国务院有关部门是指哪个部门，建议更为明确，建议按照行业由行业主管部门负责。

第四条  国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。

万商天勤PPP律师意见：

本意见稿明确制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，弥补目前PPP项目在这些方面没有依据、操作不规范给社会资本带来的投资风险和给政府带来的监管、实施风险，是一亮点。

第五条  基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则，坚持公共利益优先。

万商天勤PPP律师意见：

整个PPP项目合作周期均强调平等协商、诚实守信、风险共担，根据财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》（财金〔2014〕113号），风险分配必须遵循三个原则，即风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，同时综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本方间合理分配项目风险。原则上，国家政策、法律法规和行政审批等风险由政府承担；项目建设、财务、运营维护等风险由社会资本方承担；不可抗力等风险由政府和社会资本方合理共担，建议将“风险共担”作为PPP项目应遵循的原则之一；另外PPP项目是政府和社会资本“合作”的项目，既然合作，建议“公共利益”和“社会资本权益”平等保护，因此建议修改为“维护公共利益，保障社会资本方的合法权益”，而不是“坚持公共利益优先”。

第六条  国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目（以下简称合作项目）。

任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。

万商天勤PPP律师意见：

意见稿中的一些提法与此前的文件不尽一致，如对社会资本方的定义，意见稿中是指“依法设立、具有投资、建设、运营能力的企业”；财政部113号文是“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”，国办42号文规定“平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本”，如按意见稿的提法，平台公司完全符合社会资本方要求，建议正式稿予以明确。

第七条  国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督。

政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定。

国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。

万商天勤PPP律师意见：

国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，有助于加强部门协调和政策统一。但是建议确定一家牵头部门，便于相关工作的推进和协调。

第八条  县级以上地方人民政府应当加强对本地区政府和社会资本合作工作的组织领导和统筹协调。

县级以上地方人民政府有关部门依照本条例和本级政府确定的职责分工，负责本地区合作项目的组织实施和监督管理。

第二章 合作项目的发起

第九条  县级以上人民政府有关主管部门（以下简称有关主管部门）根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划以及本条例第三条的规定，在组织开展前期论证的基础上，可以提出拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目。

公民、法人和其他组织可以就基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式向有关主管部门提出建议。

万商天勤PPP律师意见：

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规定了政府发起和社会资本发起两种模式并规定了相关操作方式，如社会资本以项目建议书的方式发起项目；本意见稿规定了可以适用PPP模式项目的确定程序和权限，但并未明确行业主管部门向谁提出发起项目，也未明确公民、法人和其他组织以何种方式向行业主管部门提出建议，建议正式稿中予以完善。

第十条  对拟采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目，有关主管部门应当拟订合作项目实施方案。合作项目实施方案应当包括下列内容：

（一）合作项目的名称、地点以及建设规模、投资总额等基本情况；

（二）合作项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出；

（三）合作项目期限；

（四）社会资本方回报机制；

（五）政府和社会资本方的风险分担；

（六）合作项目期限届满后项目资产的处置；

（七）有关主管部门认为应当明确的其他事项。

有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见。

万商天勤PPP律师意见：

本意见稿规定了主管部门拟订合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见，这里的“应当”是强制的意思，目前项目库中有很多政府闭门造车入示范库，但社会资本无法接受实施方案中的条件而无法落地的项目，造成资源严重浪费，将征求潜在社会资本方的意见作为一种强制程序后，政企双方均聘请专业的PPP咨询团队把控法律、财务、融资等风险，这种入库但落不了地的现象预计会有一定程度改观，不过本意见稿并未明确何时以何种方式向社会资本征求意见，建议正式稿中明确，目前征求潜在社会资本方的意见的方式主要有项目推介或市场压力测试等 ；因PPP项目为基础设施和公共服务项目，其最终服务对象为社会公众，国外的PPP项目，在前期论证过程中，一般都充分征询了相关居民的意见，将公众的合理建议采纳实施方案中，因此建议在正式稿中明确项目实施方案应当征求社会公众的意见，征求的方式如开听证会等。

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）明确了由“项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料 ，新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。”，实际操作中，社会资本发起的项目，社会资本对项目的调研更为深入，有社会资本拟订实施方案，更有利于项目实施，而本意见稿第十一条财政、发改部门的双评审制度，为项目的合法合规公益性等保驾护航，更利于项目落地，而本意见稿中规定由行业主管部门拟订合作项目实施方案，似乎增加了实际操作中的难度，建议正式稿中明确。

第十一条  有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。评估应当形成明确结论。

有关主管部门应当根据前款规定形成的评估结论，对合作项目实施方案进行修改完善，或者作出不采用政府和社会资本合作模式的决定。

万商天勤PPP律师意见：

本意见明确“双评估”决定是否采用政府和社会资本合作模式，但是是否要进行物有所值分析，建议予以明确。

第十二条  合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。

经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。

本级人民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作项目实施的相关工作。

万商天勤PPP律师意见：

本意见稿规定“经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。”，并未规定什么时间、通过什么平台公布，建议正式稿明确。

第三章 合作项目的实施

第十三条  政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。

政府实施机构应当根据合作项目的特点和建设运营需要，按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准。

万商天勤PPP律师意见：

本意见稿规定有实施机构设置评审标准，以保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升，是一个亮点，以往评审标准设置随意，不利于公平竞争。

第十四条  政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议；设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。

万商天勤PPP律师意见：

本意见稿未明确设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的情况下，是否先有政府实施机构与其选定的社会资本方签订合作项目协议，待项目公司成立后重新签署还是签署承继项目合同的补充合同，容易与《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）有理解上的歧义，建议正式稿明确。

第十五条  合作项目协议应当符合招投标、竞争性谈判等文件，载明下列事项：

（一）合作项目的名称、内容；

（二）合作项目的运作方式、范围；

（三）投融资期限和方式；

（四）合作项目期限；

（五）社会资本方取得收益的方式、标准；

（六）风险分担；

（七）服务质量的标准或者要求；

（八）政府承诺和保障；

（九）应急预案和临时接管预案；

（十）合作项目期限届满后项目及资产的移交；

（十一）合作项目协议变更、提前终止及其补偿；

（十二）违约责任；

（十三）争议解决方式；

（十四）法律、行政法规规定应当载明的其他事项。

设立项目公司的，合作项目协议应当载明项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制以及社会资本方对项目协议履行的担保责任等事项。

第十六条  合作项目期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10年，最长不超过30年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

万商天勤PPP律师意见：

本意见稿规定项目期限一般不低于10年，最长不超过30年，

涉及与以往文件的衔接问题：关于最长项目期限问题，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》将PPP项目特许经营期限最长设定为30年，对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目(以下简称特许经营项目)可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况,约定超过前款规定的特许经营期限；最短期限问题，财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)规定政府和社会资本合作期限原则上不低于10年，但值得注意的是，此规定主要针对申报财政部PPP示范项目提出相应的要求，是否对所有PPP项目均适用，如果适用于所有PPP项目，《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中O&M运作方式合作期限“不超过8年”、MC运作方式“不超过3年”的特殊规定是否还能继续适用？本意见稿统一明了确PPP项目期限一般不低于10年，最长不超过30年，是否是明确O&M、MC不能再适用于PPP项目，建议正式稿中予以明确。

第十七条  合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。

由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。

万商天勤PPP律师意见：

本意见稿明确了收益部分依据运营绩效调整，是一亮点，使之前一直将投资和收益部分均列为绩效考核的对象的说法得以明确；调价机制本身是激励社会资本提供更优质的公共服务，激励社会资本方加强对项目的运营管理，倒逼其控制项目的运营成本的有利方式。

第十八条  合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。

万商天勤PPP律师意见：

关于最低收益问题，实操中对其内涵和外延有不同的理解，比如最低收益是否等同于保底量等，例如污水处理、高速公路等涉及需要保障社会资本方投资及收益的保底量问题，是否属于与社会资本约定最低收益的问题，我们认为最低收益和保底量是不同的概念，不能等同，建议在条例中予以明确。

第十九条  合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。

万商天勤PPP律师意见：

对该条的理解易有歧义。从字面上理解，禁止以该条规定的资产为他人债务提供担保，但似乎并无法禁止项目公司为他人债务提供担保，建议正式稿中明确。

第二十条  政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。

合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。

万商天勤PPP律师意见：

虽《合同法》明确规定了合同履行的相对性规则，但在此明确强调政府要守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响等的具体规定，足见国务院对政府履约问题的重视，是一亮点。

第二十一条  对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。

万商天勤PPP律师意见：

该条规定了PPP项目的政府支出应当足额纳入年度预算。财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》规定：将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划（中期财政规划通常为三年，并滚动编制），将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理。行业主管部门应按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算，每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额，另外，所有PPP项目总体的财政支出责任受10%财政一般公共预算支出红线的限制。

第二十二条  政府有关部门应当按照各自职责范围，履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利。

对实施合作项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理；对参与合作项目实施方案联合评审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。

万商天勤PPP律师意见：

这里需要明确一个问题，如税务部门等这种垂直领导的部分，是否也应该执行项目协议中的相关政府承诺和保障，建议明确或采取其它措施予以保障。

第二十三条  社会资本方应当按照有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范的规定以及合作项目协议约定实施合作项目，提供持续、安全的公共服务。

第二十四条  实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。

万商天勤PPP律师意见：

发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资[2016]2231号）》规定“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方”，而财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金(2016)90号）》规定，“对于涉及工程建设、设备采购和服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。《招标投标法实施条例》第九条“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（五）国家规定的其他特殊情形。”。不再另外对勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购招标的情况下，如何选择采购社会资本的方式，鉴于《招标投标法》第三条的强制规定，我们对招标以外用于豁免于施工及供货等招标采购社会资本的方式持谨慎的态度，建议正式稿予以明确。

第二十五条  在项目合作期限内，不得随意变更合作项目协议内容；确需变更的，应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序。

第二十六条  在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。

合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。

万商天勤PPP律师意见：

意见稿明确了股权转让的限制和股权转让的前提条件和批准程序，是一亮点。但在实际操作中，比如基金一般是在项目公司成立以后通过股权转让或增资扩股才进入项目公司，在正式稿中对项目公司融资方面的股权转让是否可留一定活动空间，建议正式稿予以考虑。

第二十七条  出现合作项目协议约定的提前终止协议情形，或者有下列情形之一的，可以提前终止合作项目协议：

（一）因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行；

（二）因社会资本方严重违约，危害公共利益；

（三）依法征收、征用合作项目财产。

因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿。

万商天勤PPP律师意见：

本意见稿中，社会资本方严重违约，危害公共利益，是提前终止协议情形，但却没有“政府方违约导致可以提前终止协议“的设置，可能会导致政府方违约时，社会资本或项目公司无法主张提前终止合同降低损失的被动局面，增加了社会资本或项目公司的风险，建议正式稿中予以考虑。

第二十八条  合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。

因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据合作项目协议约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿。

第二十九条  合作项目期限届满或者合作项目协议提前终止，对该项目继续采用政府和社会资本合作模式的，应当依照本条例的规定重新选择社会资本方；因合作项目期限届满重新选择社会资本方的，在同等条件下应当优先选择原社会资本方。

第四章 监督管理

第三十条  县级以上人民政府有关部门应当依据各自职责，加强对合作项目实施中执行有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范情况的监督检查。有关部门实施监督检查，有权采取下列措施：

（一）进入合作项目现场进行检查、检验、监测；

（二）查阅、复制有关文件、资料；

（三）要求有关人员就有关问题作出说明。

监督检查应当符合法定的程序和要求，不得影响合作项目的正常实施。社会资本方对监督检查应当予以配合。

第三十一条  县级以上人民政府有关部门应当定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。

社会资本方应当按照规定向政府有关部门提供有关合作项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。

万商天勤PPP律师意见：

实际操作中，社会资本方提供的运营方面的数据、资料等信息会涉及商业秘密，建议明确政府部门的保密义务。

第三十二条  政府有关部门应当建立合作项目档案，将合作项目发起、实施以及监督检查等方面的文件、材料存档备查。

社会资本方应当妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料，并在合作项目期限届满或者提前终止时向政府有关部门移交。

第三十三条  除涉及国家秘密、商业秘密外，政府有关部门应当依法公开合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等信息。

第三十四条  社会公众有权对合作项目的发起和实施进行监督。

对社会资本方违反法律、行政法规规定的行为或者对提供公共服务的质量等问题，任何单位和个人可以向政府有关部门举报、投诉，有关部门应当及时依法处理。

第三十五条  政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。

万商天勤PPP律师意见：

这是本意见稿的一个亮点。采购商业信誉良好的社会资本，为项目采购提供大数据支持！建议不但要有失信行为记录，最好还要有正面清单，一方面激发参与主体的内在约束力，重视自身声誉；另一方面形成外部激励和约束，例如提供一个高质量的公共产品和服务后，能提升相关主体参与其他项目的竞争力等。能有效提高参与方的违约失信的成本，有助于建立良好的PPP生态系统，实现持续健康的发展。

第三十六条  政府有关部门、社会资本方应当按照有关规定，制定合作项目突发事件应急预案；突发事件发生后，立即启动应急预案，采取相应的防护措施，组织抢修。

第三十七条  合作项目协议提前终止的，政府有关部门应当采取有效措施，保证公共服务的正常提供；必要时，经本级人民政府同意，可以临时接管合作项目。社会资本方应当予以必要的配合。

第五章 争议解决

第三十八条  因合作项目协议履行发生争议的，协议双方应当协商解决；协商达成一致的，应当签订补充协议。

第三十九条  因合作项目协议中的专业技术问题发生争议的，协议双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见。

第四十条  因合作项目协议履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

万商天勤PPP律师意见：

本建议稿一个亮点。争议解决方式的确定，间接明确了“合作项目协议”为民事合同，适用仲裁和法院管辖；也间接区分了其与特许经营协议的不同。

第四十一条  对政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

万商天勤PPP律师意见：

本建议稿一个亮点。明确了依法提起行政复议或者行政诉讼的范围为政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，与行政诉讼法实现衔接。

第四十二条  合作项目争议解决期间，协议双方应当继续履行合作项目协议约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供。

第六章 法律责任

第四十三条  政府及其有关部门排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与政府和社会资本合作的，由上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四十四条  有关主管部门、政府实施机构违反本条例规定，有下列情形之一的，由本级政府责令限期改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）拟订合作项目实施方案未征求潜在社会资本方意见；

（二）未对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估或者未提请同级财政部门进行财政承受能力评估；

（三）未向社会公布合作项目实施方案；

（四）未通过竞争性方式选择社会资本方或者未向社会公示其选定的社会资本方；

（五）未按照规定与选定的社会资本方签订合作项目协议；

（六）在项目合作协议中约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，或者约定保证社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保；

（七）未按照规定对社会资本方移交的设施、设备和其他财产状况进行检查评估。

第四十五条  政府及其有关部门有下列情形之一的，由其上一级机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）不履行合作协议中的相关政府承诺和保障；

（二）未将合作项目协议中约定的财政支出事项足额纳入年度预算，或者未按照合作项目协议约定及时支付资金；

（三）未定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价；

（四）未按照规定建立合作项目档案；

（五）未按照本条例的规定公开合作项目相关信息。

第四十六条  政府有关部门工作人员在政府和社会资本合作工作中不依法履行职责，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十七条  社会资本方或者项目公司有下列情形之一的，由政府有关部门责令限期改正，处20万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）项目公司从事与实施合作项目无关的经营活动；

（二）在合作项目实施中违反法律、行政法规、规章、技术规范、强制性标准；

（三）将合作项目的设施、土地使用权、项目收益权和融资款项用于实施合作项目以外的用途，或者以上述资产为他人债务提供担保；

（四）合作项目争议解决期间，擅自中断公共服务的提供；

（五）未妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料或者未按照规定向政府有关部门移交有关资料。

对前款规定的情形，有关法律、行政法规对其行政处罚另有规定的，依照其规定。

第四十八条  违反本条例规定，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第七章  附 则

第四十九条  采用政府和社会资本合作模式运营已有基础设施和公共服务项目的，适用本条例的有关规定。

第五十条  本条例自  年  月  日起施行。

政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定。